长期以来，中国政府直接建设经营管理铁路，实行政企合一和高度集中的管理体制。这种管理体制在计划经济时代，曾发挥过集中有限的资金干大事的作用。然而随着国民经济的发展，这种体制的弊端也逐渐显露出来。近年来，中国国民经济持续快速增长，对交通运输基础设施建设发展提出了迫切要求。由于历史因素，中国铁路的建设与发展严重滞后，运输能力与经济社会发展需要不相适应的矛盾日益突出，加快线网建设适应国民经济增长已成为中国铁路健康发展的当务之急。

 

 

　　2004年1月，国务院审议通过了《中长期铁路网规划》。根据规划，到2020年，中国将建成超过1.2万公里的客运专线和约1.6万公里的其他新线，全国铁路营业里程将达到10万公里。据估算，这些新增的铁路线路需要投入资金规模约2万亿元。另据铁路“十一五”规划，在“十一五”期间，中国将建设铁路新线1.7万公里，其中客运专线7000公里，投资规模将达1.25万亿元。如此巨大的资金投入，仅靠铁道部自身显然是无法解决的。为此，加快铁路改革，积极吸引社会资本参与铁路建设，逐步改变以往单纯依靠银行贷款、铁路建设基金、铁路债券等手段筹措资金的状况，成为中国铁路实现跨越式发展的必然要求。

 

　　2005年2月国务院出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确提出允许非公有资本进入垄断行业和领域。加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。《若干意见》为民营资本进入铁路行业扫清了政策障碍。在国务院《若干意见》颁布之后不久，2005年7月铁道部出台了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，明确提出要按照平等准入、公平待遇原则，开放铁路建设、铁路客货运输、装备制造与铁路多元经营四大领域，鼓励国内非公有资本进入，并制定了7项措施扶持非公有制经济参与铁路建设经营。

 

　　2006年6月，铁道部出台了《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》。铁道部有关负责人表示，改革将按照“政府主导、多元化投资、市场化运作”的基本思路，积极发挥市场配置资源的基础性作用，努力构建投资主体和产权主体多元化、资金来源多渠道和融资方式多样化、项目建设法人制和市场化的铁路投融资体制新格局。为推动改革的进行，铁道部将从三方面加快制定推进投融资体制改革的政策措施：一是加快铁路自身改革，研究切实可行的政策措施，鼓励各类资本参与铁路建设经营；二是加快相关立法，为铁路投融资体制改革提供法制保障；三是积极争取国家给予政策支持。

 

　　张建平（铁道部计划司副司长）：“十一五”规划是中国实施铁路中长期规划的一个关键性的发展时期。按照规划要求，铁路将需要15000亿的投资，其中2500亿元用于机车车辆购置。在2004年，根据国务院投资改革的决定，铁道部提出了政府主导、多元化投资、市场化运作的铁路投资主题体制改革的总体思路。其一，政府主导，主要是因为铁路是重要的基础设施、投资大、回收期长，而且运价受到国家的控制。需要发挥政府投资的主导作用，这个政府包括中央政府和地方政府。其二是多元化投资，由于铁路建设资金需求巨大，需要充分发挥各方投资铁路的积极性，形成多元化的投资格局。第三个是市场化运作，按照法律法规和市场规则，组建规范的合资铁路公司，负责建设和经营管理。随后，铁道部出台了一系列鼓励支持各种所有制参与建设的一个意见，为社会资本提供有利的法规和保障。

 

　　近两年，我们的工作取得一定的进展。铁道部在继续发挥铁路建设资金和银行信贷作用的同时，进一步推动铁路投资体系的改革，加快铁路投资多元化的步伐。目前，铁路建设基金仍然是铁路建设的一个主要的资金渠道。此外，加大了地方政府在资金投入、征地拆迁方面支持铁路建设的力度；鼓励国有、民营和境内外各类资本以合资方式建设铁路。自从铁道部与31个省市签订了战略协议以来，地方政府在资金、财政投入的费用方面，都做了很多工作，做到了积极支持铁路的建设发展。另外，我们还采用了以存量换增量的方式，对有一定规模、盈利能力较强的既有铁路资产进行重组改制上市和出售股权。并积极开展BT、BOT、PPP等项目融资试点以及民营机车车辆租赁等工作。事实上，从2006年开始，我国的铁路投融资体制改革就取得了重大突破。统计数据显示，到2006年底，结合新线建设，新组建的由铁路、地方政府、战略投资者组成的合资铁路公司达到26家，总里程约7000公里。为了扩大铁路债券的发行规模，2006年我们发行了400亿债券，这是一个很大的突破。此外，我们还积极开辟保险和社保基金投资铁路的途径，研究设立铁路产业投资基金。

 

　　吴卫平（铁道部经济规划研究院研究员）：按照“十一五”铁路网规划要求，共需建设投资1.25亿元，其中铁路客运专线和城际铁路建设资金占60%以上，所需资金规模相当可观。特别是根据最近对规划建设项目的完善和补充，客运专线的投资规模还有可能提高。在客运专线建设规模大、标准高、时间紧的情况下，迫切需要在客运专线建设、运输组织、投融资模式、技术引进等重大问题上科学及时地决策。建成具有中国特色的客运专线网需要资金保障，需要对铁路客运专线投融资模式进行研究。

 

　　根据现有可行性研究报告，已经开工的客运专线项目仍以铁道部出资为主，除北京至天津城际铁路地方政府股份为50%以外，其他均低于30%。改进之处一是项目资本金比例更为合理，普遍高于40%，很多项目达到50%；二是目前大部分客运专线和城际快速铁路项目都采用了合资建设的方式，组建了10多个客运专线公司。不足之处一是地方政府投资比例总体上还较小，积极性发挥不够；二是社会资金引入少，仅有一些大型国有企业积极参与，民营资本还缺乏参与意愿；三是债务融资主要安排了银行贷款，形式单一。具体到每一项目而言，因条件不同其筹资方案也有所不同。组建客运专线项目公司，为引入外部投资者创造了条件。

 

　　熊学军（中国铁路建设投资公司总经理助理）：为满足“十一五”期间大规模的铁路建设资金需求，铁道部积极推进铁路投融资体制改革，于2005年5月，向社会公开推介了包括武(汉)广(州)客运专线、石(家庄)太(原)客运专线、郑(州)西(安)客运专线等在内的43个铁路建设项目。为了方便投资者参与铁路建设，了解铁路投融资有关政策、铁路项目信息和投资洽谈，铁道部发展计划司在铁道部网站公布了招商引资的联系方式与项目简介、陆续向国内外推介部分铁路项目，并热切期望社会各界投资者抓住铁路加快发展的有利时机，踊跃参与铁路建设，实现互利共赢。

 

　　2006年6月1日，铁道部出台《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》，明确了铁路投融资体制改革的总体目标：一是大力吸引地方政府和境内外各类社会资金直接投资铁路建设，积极引进战略投资者，大幅度提高项目直接融资比重；二是扩大铁路建设债券发行规模，建立“滚动发债”机制；三是研究建立铁路产业投资基金，开辟保险、社保等大额资金投资铁路基础设施建设的有效途径；四是探索铁路移动设备的融资租赁；五是积极推进铁路股份制改革，组建若干股份公司在境内或境外上市融资。2006年8月1日大秦铁路股份公司的上市又开辟了铁路干线资产上市的先河，为铁路行业在资本市场融资进行了成功的探索。据统计，2005年以来，共组建了26个合资铁路公司，投资规模4200多亿元，吸引地方政府、社会投资机构、上市公司、民营资本等权益性投资合同金额560多亿元。

 

 

　　2007年4月在全国经济体制改革工作会议上，国家发改委负责人透露，今年国家发改委将会同有关部门研究提出铁路体制改革总体方案。阻碍非公有资本投资铁路的最根本的原因在于政企合一的铁路管理体制。在目前体制之下，铁道部既是行业的行政主管部门，又直接经营铁路运输企业；既代表国家行使国有资产的监督管理权，又有资产经营权；既是行业法规、条例的制定者，又是这些法规和条例的执行者。通过实现政企分开，打破行业垄断，引入竞争机制，进一步提高政府的依法行政能力和企业的经营管理水平，建立适应社会主义市场经济体制的铁路建设和管理体制，这是铁路改革需要解决的深层次问题。在铁路体制改革过程中，首先，应将铁道部的主要职能定位于制定铁路行业发展战略和规划，制定行业的管理政策、技术政策和规章制度，依法行使对铁路行业的行政管理与监管职能；其次，可考虑组建国家铁路控股公司，主要负责对全路运输进行调控和统筹组织实施路网的建设与改造；第三，应使铁路运输企业成为真正独立的市场经营主体，建立规范的现代企业制度。总之，要通过对铁路传统的经营管理体制改革创新，使之既符合铁路行业特性，有利于保持路网的完整和坚持运输集中统一指挥、提高运输效率、确保运输安全，同时又符合公司制企业的运作规则，进而实现社会效益与企业经济效益的统一。

 

　　欧国立（北京交通大学经济管理学院教授）：中国铁路在过去很长一段时期内一直被当作政府的行政附属来看待的，其“高、大、半”（高度集中、大一统、半军事化）的特性决定了政府对他的高度渗透和严重依赖，同时也决定了铁路建设资本构成的单一性。随着中国社会主义市场体制的逐步建立，外部经济环境逐渐影响着铁路的建设和发展。铁路建设由主要依靠财政向着财政投入与银行贷款并重的方向发展，银行贷款在铁路建设中的作用在逐渐增加。现在来看，铁路建设与发展基本上走过了“财政主导型”和“财政与银行主导型”的两个不同阶段。在特定的历史条件和体制框架下，这或许是一个必然选择，即便如此，这种变化在一定程度上也反映了铁路在建设和发展模式方面（从资金来源看）的些微变化。

 

　　过去的铁路建设基本上是完全依靠政府的，即使是银行贷款，也具有比较明显的行政色彩。随着我国经济和社会的发展，特别是其他运输方式的快速发展，铁路“高、大、半”的特征逐渐淡化（经济意义上的，不是管理意义上的），垄断性特征也在减小，作为公用事业，社会资本有可能、也有必要参与铁路建设和经营中来，因此从理论上说，随着铁路市场化改革的深入，铁路建设和发展模式将会多样化，非公资本不仅有可能，而且实际上已经进入了铁路（目前还很少），铁路融资渠道客观上出现了多元化的契机。

 

　　可以预见，铁路的建设与发展将打破传统模式，更多地吸引社会资本，产业的运行也将从依靠单一的国有资本向资本多元化方向发展，运输企业的运营则有可能吸纳非公经济介入（20世纪末的私人承包行包专列已经创造了这样的先例）。这些似乎让我们感到铁路建设融资的前景非常好，但问题并不是那么简单。虽然政府对社会资本进入没有设限，但社会资本是否进入、何时进入、以何种方式进入等都是变量，铁路在融资方面还存在许多问题需要研究解决。

 

　　吴卫平：目前铁路客运专线筹资面临的主要问题一是融资量大且时间紧；以客运专线为例，一条铁路的投资就需要几十亿、甚至几百亿，融资量大使得私人资本和实力不足的企业、社会财团难以涉足，而即使拥有资金实力，面对如此巨大的投入，也需要大量时间进行论证。二是国家支持政策急需落实；国家政策支持基础设施建设发行可转换债券，保险基金进入等，但缺少落实的具体操作方式。有关运价和税收方面的支持政策也有待落实。三是客运专线公司盈利方式未确定。客运专线公司运营管理模式不确定，即盈利方式不确定，投资者难以清楚看到盈利前景，计算出投资回报，很难作出决策。

 

　　熊学军：其一，铁路项目融资要比其他行业项目融资更具有特殊性和挑战性。这主要是由行业自身的特点决定的。首先，铁路投融资体制改革起步较晚，政企政资合一，主要的存量资产缺乏市场化的投融资主体；其次，铁路行业网络性突出，运输统一调度指挥，关联交易不可避免，因此铁路企业离自主经营还有一定的差距，；第三，铁路运输生产系统复杂，调度指挥统一，运输进款清算、空车配置、交叉补贴等问题具有明显的行业特点和复杂性；第四，铁路企业承担着公益性运输的任务，具有公益性和市场化双重特征，运价、效益无法完全市场化。

 

　　其二，与其他行业相比，铁路行业市场化进程较短，社会投资人普遍存在对铁路行业认知和了解不深，对铁路加快发展及改革力度的理解尚有距离，对项目公司能否独立自主经营、关联交易问题、建设期风险控制等问题信心不足。

 

　　第三，目前铁路新开工项目基本是合资铁路，均成立了项目公司，各方面对项目的规范管理需要一定时间的磨合期，对经营管理模式的制定需要一定时间的探索期，项目的资产边界、运价、调度、收入清算、配套政策法规等方面问题，需按照自主经营的原则加以解决。应该按照市场化要求、制度化管理、规范化运作，以寻求铁路行业的现代企业制度的建立。

 

　　张建平：由于铁路本身的公益性，网络性、经营性，加上铁路有着投资大、回收期长的特点，所以在吸引路外资金及铁路自身体制改革上还有一定的难度。但是通过这段时间不断探索，已经有了很大的进展。铁道部在行业管理方面也正在积极出台，积极研究一些吸引投资者的相关政策，包括运输能力的分配、互联互通公司治理等政策，以此来达到保护投资者的合法权益，吸引更多的社会资金投入，使中国铁路又快又好地发展。

 

 

　　在今年4月召开的中国轨道交通投融资峰会上，海内外投资机构云集于此寻觅淘金机会。上海铁道学会相关负责人表示，本次峰会为外资、民营等各类投资者参与中国铁路建设提供了广阔腹地。为了吸引到更大规模的路外投资，铁道部在今年的工作会议上明确提出，2007年要加快铁路投融资体制改革，推动广深铁路等上市公司实现再融资。

 

　　目前看来，虽已允许民营资本投资铁路，但对于其中的一些重要问题，如投资回报方式、项目建成后的经营方式、清算办法、政府监管措施等问题，都须进一步加以研究和解决，否则，吸引民营资本进入铁路就难有大的突破。要在投融资体制改革的进程中，加快制定出台具体、明确、具有可操作的配套政策和措施，建立公平、透明的运作规则，解决阻碍民营资本参与铁路建设经营的实际问题，为民营资本投资铁路创造一个真正公开、公平、公正的市场环境。

 

　　司凯强（世界银行中国代表处高级交通专家）：要想达到预期的效果，重要的是要为私人投资创造一个良好的投资环境，包括经营所得归合资企业所有，让合资企业在经营及定价方面拥有自主权；建立独立公平的监管机制。应该说铁道部的工作很出色，但是挑战在于未来。铁道部的“十一五”规划做的非常好，但是铁道部不能为它买单。与此同时，铁道部的体制也不利于吸引外资资金。但现在的体制对于在“十一五”规划期间满足运量需求是好的。但同时却不利于吸引外部资金。怎样对铁道部进行体制改革以吸引外部资金，同时又要能够保持高效的体制，从而在不牺牲质量和安全的情况下实现计划的目标。在这方面，铁道部确实需要其他的部门或机构的参与来获得资金。但参与的部门和机构越多，意味着办事的速度也就越慢，这是其他国家都出现过的问题。但是要获得资金就需要有一些部门和机构的参与。

 

　　RicharbBullock、J.SONDHI（世界银行中国代表处咨询顾问）；铁道部面临越来越大的压力，需要增加运输能力以避免成为经济增长的障碍。这就要求铁道部进行工作方式的改革，以便吸引其他渠道资金的进入，与此同时，铁道部还要进一步增加运力，以便实现“十一五”规划的目标及中长期规划中的其他目标。一方面要推进改革，另一方面要增加运力，如果要让这两个条件同时满足的话，是有相当难度的。这两方面应该是一个渐进的过程，必须很好地协调，用明智的方式来实现。所以铁道部不得不主要依靠国内的其他外部融资渠道，因为国内投资者比外国投资者对铁道部的体制更了解。

 

　　谢亚伟（河南省建设投资总公司副总经理）：铁路作为国民经济的大动脉、国家重要基础设施和大众化交通工具，在我国经济社会发展中占据重要地位。铁路改革要充分考虑行业的基础性、公益性、网络性和经营性等实际情况。我国铁路改革具有很大的特殊性和挑战性，主要体现在以下几个方面：首先长期形成的铁路行业政企合一的体制，管理体制落后，思想观念落后，改革涉及面广、成本大，改革会触及一部分人的切身利益；其次铁路行业网络性经营突出，运输生产系统复杂，关联交易繁多，运输调度需统一指挥等；第三，铁路运输需要承担一定的社会公益职能，一些存量资产缺乏市场化的条件。当然，这并不代表铁路行业不能改革，或者现有的体制就合理，运行效率高。我认为当务之急，铁道部的职能首先要归位，真正担负起市场监管、法律、规则制定，行业监督等职责。从“运动员”的身份解脱出来，真正做一名公正的“裁判员”。目前，可从铁路客运专线建设经营管理体制入手，采取“分省建设、网运分离、集中调度、分段拆分”的原则，从铁路客运专线公司开始，着手实行“网运分离”，这是铁路改革迈出的第一步。铁路改革要打破垄断，必须革除政企不分的弊端，降低市场准入门槛，对社会开放，成立几大类经营公司，线路公司负责线路建设维护，客货运公司负责运输经营，设立全国调度中心和资金结算中心，铁路监管部门平等地对待各市场参与者，维护好市场运行环境。对于那些确实没有条件市场化的具有政治和国防意义的线路，可由国家建设和经营。

 

　　熊学军：铁路线网建设是关系到国计民生的大事情，继续推进铁路投融资体制改革非常重要。应在以下几方面予以加强，第一，继续深化铁路投融资体制改革，进一步研究积极吸引社会投资人的政策措施，使各类资本积极踊跃地参与铁路项目的建设和经营；第二，应该加快完善相关法律法规，为铁路投融资体制改革提供法制保障，积极争取国家在税收、运价等方面给予政策支持。第三，进一步加强铁路行业的对外开放宣传，使社会投资者对铁路行业的特点和铁路投融资体制改革总体思路有更多的了解和认知，对投资人关心的问题给予明确合理答复，增强社会投资人的信心。第四，已组建的铁路项目公司，要严格依照《公司法》和公司章程规范运作，科学管理；在处理关联交易问题上，铁道部有关职能部门和铁路局应体现公平、公正、透明的原则，切实维护铁路项目公司中各股东的合法权益，展示铁路现代企业经营管理的良好形象，实现各投资人共赢，为铁路跨越式发展提供良好的窗口示范作用。第五，紧紧围绕铁路投融资体制改革方案，拓宽融资渠道，扩大合资建路规模，积极推进既有铁路重组股改上市、扩大铁路建设债券发行规模、研究尽快落实建立铁路产业投资基金、扩大利用外资规模、研究探索铁路移动设备的融资租赁、合理使用银行贷款等方面重点工作，拓展铁路建设的融资渠道。因为只有通过铁路投融资体制改革的不断深化，中国合资铁路的经营管理才一定能走向规范有序高效的发展之路，就一定会吸引众多地方政府和境内外各类投资人积极踊跃地参与项目的建设和经营。

 

　　近日，铁道部部长刘志军向外界透露了铁路建设项目的进展情况，今年铁路基本建设计划投资2560亿元。目前，63个项目获得立项批复，27个项目获得可研批复，10个项目批复开工报告；在建项目107个，投资规模7600亿元，线路里程2.1万公里，其中21个客运专线项目建设明显加快。京津城际轨道交通工程建设进展顺利，将如期建成我国首条时速300～350公里的高等级城际高速铁路。此外，铁路改革在今年也将进一步得到深化。运输企业股改工作深化发展，合资铁路建设规模进一步扩大，深入做好铁路局直接管理站段新体制和运输生产力新布局的完善工作，新体制新布局的优势进一步发挥。

 

　　综上所述，在推进铁路投融资体制改革方面，铁道部可谓是重拳出击，力度颇大。但由于铁路建设资金数额所需巨大，铁路部门想要吸引更多的海内外财团介入，但要进入具体的实施操作阶段，还需要有大量的工作去做。但我们同时看到，铁路部门大力推进的一系列投融资体制改革方案，也出现了令人欣喜的业绩回报，中国铁路的健康发展也由此拉开了序幕。