《电力发展“十三五”规划(2016-2020年)》指出，2020年，我国太阳能发电规模达到110GW以上。截至2016年底，我国光伏发电累计装机容量77.42GW，位居全球第一，我国光伏行业发展迅速，但近年来，在全国一些地方相继出现了很多有关光伏项目建设用地方面的问题，成为制约光伏发电项目推进的一大障碍，因此，光伏用地问题亟待解决。

 

 

　　在今年全国两会上，光伏用地问题也是业界讨论的重点，科技界别第29组31名政协委员全额联名递交了《关于理顺光伏项目用地管理、土地税费等相关问题的建议》的提案，建议理顺光伏电站用地方面存在的问题，支持光伏产业的发展。

 

　　尽管各个部门用地监管日趋严格，但正如部分光伏行业从业者所言，目前我国光伏电站用地政策仍存在监管部门众多、监管尺度不一、新型用地政策制定滞后等问题，导致企业在调研用地性质、办理用地手续等问题时仍多有忌惮。

 

　　全国政协委员、协鑫集团董事长朱共山表示：“我国发展光伏，需要在土地、金融等政策体系上进一步完善。根据目前中国的政府管理体系，对土地的使用权可以做出评定及存在影响力的部门主要有国土、林业、规划、农业等，而各个部门认定标准不同。在关于光伏电站的土地使用中，相关税费较多，费用较高。”

 

　　各地税收标准迫切需要统一。目前，根据《耕地占用税暂行条例》的规定：人均耕地不超过1亩的，单位税额为每平方米10元-50元。以此类推，根据当地人均占有耕地面积，所征收的耕地占用税均有1倍-5倍的税额，具体适用税额由各地在规定的税额幅度内自行确定，各地税务部门具有5倍的调整空间。而城镇土地使用税则采用差别定额税率，大城市1.5元-30元，中等城市1.2元-24元，小城市0.9元-18元，县城、建制镇及工矿区0.6元-12元，各地税务部门在规定的税额幅度内自行确定税率，可调整幅度为20倍。因此，目前各地区的税收标准不一致，造成了光伏企业的投资回报率测算难度加大。

 

　　建设用地建光伏电站成本高也是制约光伏发展的一大因素，需合理界定“农光互补项目用地性质”。业内人士表示，在中东部地区，戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地非常少，虽然林地资源相对丰富，但在林地建光伏国家要求的比较严格，这样的话绝大数地面光伏电站只能建在农业用地，一旦光伏电站建设占用农用地，所有用地部分若是按建设用地管理，电站的建设成本则会大幅增加。如果农业光伏全部按照建设用地处理，以20兆瓦的电站为例，光新增的土地成本就要超过2000万，如果在建设用地费用较高的东部发达地区，这个支出还要更大。

 

　　据联名委员介绍，国土资源部下发《国土资规〔2015〕5号文》后，有关“光伏、风力发电等项目建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”的规定，极大限制了光伏发电项目发展。“目前，河南、山东、天津、青海等省份已明确要求光伏发电项目用地涉及一般农用地的，必须办理转建设用地手续。”朱共山介绍，“其实，光伏用地并不改变原有土地类型，对土地没有形成'占用'”。据悉，光伏发电项目与建筑产业及其他产业用地不同，光伏组件依靠钢支架支撑，利用地表空间来铺设光伏组件进行发电，通常光伏发电项目中光伏组件最低点离地高度在0.5米~1米之间，在最新型的农光互补、渔光项目里，光伏组件最低离地（水面）点高度在2米以上，不改变原有土地类型，对土地没有形成“占用”。

 

　　建设光伏发电项目不会破坏土地，也不会形成永久性用地，组件阵列下面空间仍可以进行农业、渔业、林业、牧业生产，正常种植水稻、玉米、梨树、果树、茶树、油料牡丹等经济作物，完全不影响正常农业生产和渔业养殖，尤其适合喜阴作物的生长（遮阳）。是多能互补，多产业融合的，提高土地综合利用，提高单位面积经济产出的重要形式和载体。光伏组件对于干旱和半干旱地区涵养水土，减少增发量有积极作用。“青海格尔木地区，在建设光伏发电园区后，地表植被增长，生态恢复显著，为此格尔木地区特意出台优惠政策，减免光伏发电项目耕地占用税。”朱共山委员举例说。