全国政协常委、浙江省工商联主席、正泰集团董事长南存辉2016年全国两会带来了《关于修订农光互补地面电站用地政策的提案》。明确允许利用园地、养殖水面、劣质耕地等建设农光互补发电项目，提升土地的立体、综合开发价值，将不占用基本农田、林业生态保护红线、不改变土地性质、以租赁方式取得土地利用的农光互补项目用地继续按照农用地实施管理，无需办理农用地转用审批手续，但要求项目用地不得丧失农用地功能，年均农业的投入和产出不得低于现有水平。

 

 

　　电站用地已成为业内企业最大的法律风险源之一，光伏电站用地监管涉及国土、草原、林业、水利等部门，管理方法不一，特别是对于“农光互补”等新型用地方式各地操作和掌握各不相同，“从用地税费负担来看，规则并不明朗，各地差异明显，可调整空间过大，企业投资测算风险较大，光伏开发企业需要积极应对。”阳光时代律师事务所律师表示。

 

 

　　近年来，随着光伏与农业跨界合作愈加频繁，光伏农业市场规模不断扩大。据专家预计，未来5年光伏农业市场规模可达万亿人民币。光伏农业大棚、光伏养殖、渔光互补等不同形式农光互补光伏电站成为光伏行业投资建设的热点。根据我国土地管理规定，建设项目需要占用农用地的，均须将农用地按照法定程序和要求转为建设用地后方能予以开发利用。

 

　　新型“农光”、“林光”、“渔光”互补光伏发电项目，是在农用地、林地、鱼塘上建设的光伏发电项目。项目合理利用使用荒山荒坡、鱼塘、一般农用地的立体空间，实现光伏框架上清洁发电、框架下高效种植的“双赢”，有效提高了农业、林业用地的土地利用率。特殊之处在于，光伏电池板矩阵架设在农田、草场、鱼塘或温室大棚之上，并不直接改变土地用途；这种新型用地方式是否属于“占用农用地”仍存在争议，实践中各地做法也不尽相同，如《合肥市光伏发电用地指导意见》规定：“光伏发电项目电池组件列阵架设若不破坏地表状况，且不影响地面原使用功能（包括种植、养殖功能）的，可采取地役权方式用地。

 

　　那么，光伏用地占用农用地可否在基本农田上开展？对比，国土资源部表示，按现行政策，光伏用地占用农用地的，包括占用设施农业、农业大棚，均应办理农用地转用审批手续，依法不得占用基本农田。

 

　　特别是国家规定的基本农田的红线之内的土地，属于不可改变土地使用性质的基本农田。在这个土地之上，按照国家现行政策，任何人、部门和地方政府都无权利擅自改变土地利用性质。这种情况就决定了，大部分农光互补项目涉及基本农田的土地用途不可能做出改变。

 

 

　　虽然农业光伏用地属性暂时没有定论，但投资者已做好政策风险应对措施。在云南开发某大型农业光伏项目的开发商代表指出，降低土地政策风险的最佳手段就是减少单位装机量对土地的占用，这就要求使用更高转换率的高品级组件。目前市场上能够规模化供应的60型组件功率范围是255W-275W，最好的可以达到280W。建设相同规模的电站，高效组件相对低效组件可节约5%-8.5%的用地面积，对100MW电站来说，这意味着在建设用地定性之下，采用高效组件能够节约500-800万元的土地成本。在其他投资成本上，目前高效组件与低效组件价差不足0.09元/W，而高效组件相对低效组件能够节约0.1元/W以上的EPC成本，部分农业光伏项目对支架高度、组件阵列间距要求非常高，这种情况下高效组件甚至能够节约0.12-0.15元/W的EPC成本。目前国内能够达到275-280W功率的组件大多是单晶组件，从投资成本角度分析，采用单晶组件能够最大限度降低土地政策风险。

 

　　高效组件对土地成本的节约还体现在林地光伏项目上。根据《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》，宜林地、灌木地的植被恢复费最低标准分别为2000元/亩、4000元/亩。由于单晶组件具有高度集约性特征，每100MW单晶电站可以比多晶电站节约40-80万元的植被恢复费。

 

　　在今年11月10日呼和浩特光伏农业产业发展研讨会上，中国电力工程顾问集团华北电力设计院高级工程师汪海燕指出，许多光伏农业项目没有落到实处，多数项目是光伏企业为了发展光伏电站而顺带发展农业，而真正的光伏与农业结合应该是凸显1+1＞2的综合效应，以土地高效利用为前提，在提升农产品产量的同时保证光伏发电量。提升高效单晶组件的应用，无疑是促进土地高效利用的最佳手段。