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地铁票价博弈背后的利益平衡

2014-05-14

本文摘要：　　在维持了6年多的低票价政策后，北京地铁正在酝酿调整票价政策。2013年12月13日，北京市政府正式印发了《进一步加强轨道交通运营安全的

　　在维持了6年多的低票价政策后，北京地铁正在酝酿调整票价政策。2013年12月13日，北京市政府正式印发了《进一步加强轨道交通运营安全的工作方案》。随后，北京市交通委运输局副局长马伯夷表示，目前相关部门提出多种涨价方式，比如"高峰时段涨价"、"普遍涨价"、"按里程收费"、"有涨有降"等，各种调研正在进行当中，包括高峰时段客流分析以及出行里程等方面。但是不管怎样，北京地铁结束"2元通票时代"已无悬念。

　　围绕北京地铁的票价调整，政府、媒体、专家、普通老百姓都有不同的声音。在城市轨道交通已经越来越普及的中国，城市轨道交通的票价该如何制定，成为各方相互博弈的焦点。票价过高，轨道交通就可能起不到缓解路面客流压力的作用；票价过低，政府财政与城轨客流压力均成为压在城市轨道交通身上的巨大包袱。

　　在这场关于地铁票价博弈的背后，如何寻找利益平衡点，政府、运营单位需要做的无疑更多。

　　利益之争

　　城市轨道交通作为一个城市最大的公共设施之一，在城市中发挥着不可替代的作用。一方面，城市轨道交通已经成为越来越多人的出行首选，具有明显的公益属性；另一方面，城市轨道作为一种无形的服务类产品也是不争的事实，而为服务埋单则是市场行为的基本要求。在公益属性与市场行为之间，显然存在着不一样的利益诉求。

　　提升社会运行效率的公共属性

　　2013年3月8日，北京地铁流量突破1000万人次的大关，此后该数据一直居高不下，终于在2013年7月6日达到了1105.52万人次的最高峰。从这个角度来看，北京市城市轨道交通作为北京市目前最重要的公共交通工具对普通市民的出行来说不可替代性，其公益属性无可辩驳。

　　地铁作为大都市的标志，让城市多了一个展示她的时空维度。作为公益属性极强的城市轨道交通领域，其定价关系到这个城市所有人的生活成本问题，因此，给地铁定价，首先要考虑到地铁这一定性。有关专家表示，地铁票价到底应该怎么定？机械地援引投资和成本的算法来寻求答案是舍本求末，无助于求得共识。确实，作为政策性交通工具，地铁最大的功能是提升整个城市的效率，比如减少交通拥堵造成的损失。据了解，北京市因堵车造成的社会成本每天达4000万元，相当于每年146亿元，综合考虑，北京执行较低的地铁票价还是合算的。

　　城市轨道交通的市场法则

　　当前，随着城市规模的扩大，城市轨道交通已经逐渐成为具有一定规模的城市的"标配"，截止到2013年底，中国内地共有19座城市拥有城市轨道交通，根据发改委的批复数据显示，到2020年，中国拥有城市轨道交通的城市将达到40座，几乎所有的二线城市都将拥有地铁。

　　在这场庞大的地铁建设中，资金问题是其中极为关键的环节。按照一般的情况，修建一公里城市轨道交通需要6亿元左右，地质环境复杂地段甚至需要10亿元以上。如此庞大的资金需求大部分需政府解决，而这对当前中国地方政府债务压力持续加大的背景下，无疑是巨大的包袱。在这样的背景下，地方政府当然会打起城市轨道交通的经济账。

　　以北京市城市轨道交通为例，北京市基础设施投资有限公司（下称"京投公司"）从市政府获得财政投入并筹集建设资金，北京市轨道交通建设管理有限公司（下称"轨交建设公司"）从京投公司得到资金并负责建设，北京市地铁运营有限公司（下称"运营公司"）负责运营。另外，2009年北京市与港铁合作，成立北京京港地铁运营公司（下称"京港地铁"）参与北京市城市轨道交通的运营工作。也就是说，北京市城市轨道交通从建设到运营都是由相应的"公司"负责，市场法则则是"公司"应遵循的基本原则。

　　以北京地铁4号线为例，根据北京交通大学中国交通运输价格研究中心的研究显示，北京地铁4号线在30年合同期间内，每年的分摊成本约为13.7亿元左右。但北京地铁4号线的收入是多少呢？根据研究报告显示，4号线2013年年客流量约为4.3362亿人次，按每张票分得的票价收入为1.04元计算，4号线年售票年收入约为4.51亿元。也就是说，北京地铁4号线的如果仅靠票价收入的话，每年将亏损8.5亿元。除票价收入外，北京地铁4号线在广告、物业等方面能取得一定的收入，但据北京交大的研究报告显示，目前依然不能达到盈利的要求。

　　当前，中国的城市轨道交通在建设中需大量的政府财政投入，在运营过程中依然难以维持盈亏平衡已是不争的事实。在这样的背景下，在票价上找盈利就不难理解，而且也符合市场的基本规律。

　　公益性与市场法则的博弈

　　城市轨道交通作为服务于普通市民的城市公共交通工具，其双重属性就决定了票价制定过程中的矛盾，而这种矛盾引发博弈就理所当然。

　　财政部财政科学研究所综合室副主任刘军民认为，城市地铁票价的制定更多的应该考虑宏观效益："辩论地铁等公共交通票价是否该涨？必须要跳出公共交通来谈公共交通。如果只去算公共交通设施建设投资和运行维护成本与票价收入这本微观账本，则未免太狭隘了，或可能导致因小失大。因为大城市的公交存在显著的正外溢性。第一，低票价政策有利于推进节能减排和低碳城市建设，这也是政府一直在倡导公交优先原因所在；第二，公交要纳入到整个基本公共服务体系里来考量，当一个城市密集度越来越高，居民的出行方式就不再是个体行为，通过价格手段引导居民选择有利于城市健康运行的出行方式，将有助于降低整个社会的运行成本；第三，公共服务的低价格一定程度上承担了收入分配政策调节的弥补职能。因此，地铁等公交票价调整应该重点去算整体宏观经济账、社会效益账和政治效益账，而不是微观账。

　　虽然很多的专家都从公益性上谈及地铁票价政策的制定，但从政府的角度来看，由于城市轨道交通的低票价运营，政府每年要拿出数额巨大的财政补贴到运营单位。据了解，2013年，北京市政府对地铁、公交的财政补贴达180亿元，占全年市财政收入的7%以上，这对北京市政府财政来说无疑是巨大的压力。而在地铁票价较高的广州、上海等地，政府财政补贴相对较少。据统计，广州、上海每年的公共交通补贴分别为37.3亿元和18.3亿元，远低于北京。

　　另一方面，普惠式的低票价政策是否公平也引发了一系列的讨论。北京市人大代表、北京城市交通发展研究中心主任郭继孚在接受采访时表示。"北京地铁的2元通票票制这么多年不动，价格这么低，这种过于简单的'普惠制'是不合理的。公益不等于福利，现在北京的公共交通已经做成了"全民福利"，这是不公平的。政府应该将有限的资源与金钱用在更有价值的地方，比如教育、医疗与改善低收入住房条件等领域。真正应该给予补贴的是低收入群体，不需要补贴的人不应该普惠下去。"

　　寻找利益平衡点

　　由于城市轨道交通兼具公益性与市场属性，而且这两种属性天生的就难以兼容，那么在城市交通日益拥堵，城市轨道交通已经成为市民出行首选的情况下，如何寻找到政府、运营单位、乘客之间的利益平衡点至关重要。

　　在多个大型交通项目中担任顾问的交通专家徐康明表示，公共交通定价的原则，是让政府和市民共同承担得起这项最基本的公共服务。政府财力有限，当公共交通补贴额度过多，其他民生需求就得不到满足。"目前北京公共交通补贴采用'普惠'原则，而更公平合理的方法应该是'专项'补贴，即向那些对公交票价敏感的人群，如低收入人群、老年人群、学生人群、残疾人群进行专项补贴。"

　　他山之石，可以攻玉。在伦敦，除按照区间制定票价的基本票价政策外，地铁票的种类也特别多，如日票、周票等，市民可以根据自己的安排精打细算。这些票各自还分时间段，7时出行的比较贵，9时出行的稍便宜，如果你是游客，就可以晚一点，避免高峰期出行。

　　在当前全社会各行业都在进行改革的当下，对城市轨道交通的票价政策做出调整是市场行为的必然要求。十八届三中全会对公用事业改革作了明确表述：凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。因此，对于中国的轨道交通事业而言，市场化运作必然是未来的主要趋势

　　但市场化运作的终极目标是否意味着涨价则值得商榷，因为，在城市轨道交通运营过程中，除了票价之外，运营公司正将越来越的精力放在广告、物业等相关产业中。对于如何制定更加合理的票价制度，除要考虑地铁的公益性、市场化之外，运营单位需要思考的可能更多。